经过对京津沪渝川湘鄂陕（shǎn）皖粤等 10 省市的调（diào）研及与有关部（bù）门的交（jiāo）流，我（wǒ）们发现，虽然大多数省市已陆续（xù）出台地方国资国企改革方案，但由于国资国企改革顶层设计相（xiàng）关方（fāng）案尚（shàng）未（wèi）出台，地方（fāng）在深化国资国（guó）企改革的（de）实践中，存在怕踩红线、等待政策现象，改革进展缓慢。我们认为，鉴于中央与（yǔ）地方国有资（zī）产存在巨大差异（yì），管理体制也不同，不宜搞（gǎo）“中（zhōng）央（yāng）模式（shì），地方参（cān）照”，将复杂问题简单化。必（bì）须（xū）更加关注地方实际情况，理解地方的困惑（huò）、困（kùn）难和期待，重视（shì）发挥地方的积极性，在中（zhōng）央划（huá）清（qīng）红线后，鼓（gǔ）励地方因地制宜探（tàn）索国资管理新模式（shì），将强调顶层（céng）设计（jì）指引作用的“拉动式”改革和重视地方（fāng）探索、容许（xǔ）试错的“推动式”改（gǎi）革（gé）相结（jié）合，激发地方改革活力，为全国改革提供经验借鉴。

中央与地方国有（yǒu）资产有较（jiào）大差异

       中央和地方国有资产在结构、质（zhì）量、功能上有很大差异，地方之间的差（chà）异也不少（shǎo）。

      （一）中央（yāng）和地方国有资产结构与功能不一样

      中央国有资产主要分布在关系（xì）国民（mín）经济（jì）命脉和国家安全领域，包括能（néng）源、基础原（yuán）材（cái）料、邮（yóu）政通（tōng）信与（yǔ）交通（tōng）运输、军（jun1）工和（hé）金（jīn）融等行业（yè）。地方国资较中央国资分布更为广泛，但以（yǐ）基础设施和公共（gòng）服务等领域为主。其中，省级（jí）国资主要分布在（zài）地方基础设施（shī）、能源资（zī）源、装备、交（jiāo）通航运（yùn）等行业，市（shì）级国资主要分布在供水、供气（qì）、供热（rè）、公共交（jiāo）通和（hé）公共设（shè）施等行业和（hé）领（lǐng）域。如四（sì）川 70%的省属（shǔ）国（guó）有资产集中在四川发展控股公司，湖北 78%的省（shěng）属国有资产集中在 6 家政策性投（tóu）融资平台；武汉（hàn）市近 80%国有资产集中在基础设施和公共服（fú）务（wù）领域。

      中央与（yǔ）地（dì）方（fāng）的国有资本经营收入的行业分布也反映了两者（zhě）在结构上（shàng）的不同（tóng）。中央（yāng）国有（yǒu）资本经营收入主要来自（zì）烟（yān）草、石（shí）油石化、电力、电（diàn）信、煤炭（tàn）等行业企业，而地方国（guó）有资本（běn）经营（yíng）收入主要来（lái）自投（tóu）资服务、机械（xiè）、煤（méi）炭、电力、贸易和（hé）房地产等行业企业。

       中央和（hé）地方国（guó）有资（zī）产的（de）功（gōng）能也（yě）不一样（yàng）。中央国有资本的主（zhǔ）要功能是（shì）保障国家安全和实现战（zhàn）略目标，控制（zhì）关系国民经济命脉的重要行业（yè）和关键领域、体（tǐ）现国有资本收益全民共享（xiǎng）等。而地方国有资本（běn）功能更重（chóng）要的是为（wéi）地方（fāng）提供公（gōng）共服务（wù）以及（jí）发展（zhǎn）重点产业促进（jìn）地方经济发展（zhǎn）。

       此（cǐ）外，各地国有资产规模大小（xiǎo）不一、相差较大（dà）。江（jiāng）苏、上海（hǎi）、广东、北京等地的（de）国有（yǒu）资产总额均超过 3 万亿（yì）元，而西（xī）藏、青（qīng）海、宁（níng）夏等省区的国有资产总额不到 4 千亿元。

      （二）中央和（hé）地方国有资产（chǎn）质量（liàng）不一样

       中（zhōng）央和（hé）地方国（guó）有（yǒu）资产（chǎn）不仅在规（guī）模和结（jié）构上差异较大，两者质量上也有很大（dà）差异。地方国有资产质量更低、经营（yíng）效率更差、困难更多（duō）。

 根据（jù） 2013 年全国财政预算草案报告，2013 年地方（fāng）国资预算编制和提交（jiāo）人大审议的范围继续（xù）扩大，但国资预算收入增（zēng）速大幅降低，显示地方国资预期（qī）经营（yíng）收益并不乐观（guān）。根据财（cái）政部《2013年国有企业财务（wù）决算报告》统计数（shù）据，地（dì）方国有资产共计 55．5万（wàn）亿元，略高于中央的 48．6 万亿元（yuán）；地方（fāng）国企所有者权益（20．4万亿元）也高于中央（yāng）（16．6 万亿元）。但（dàn）中（zhōng）央国（guó）企创造的净利润为 1．2 万亿元，约为地方净利润的（de） 2 倍。这说明地方国企在收益水平和（hé）盈利能（néng）力上远（yuǎn）不如中央（yāng）国企。此外，中央（yāng）总资产周转与（yǔ）净资产周转均优（yōu）于地（dì）方，说明中央国有资（zī）本经营效率更（gèng）高；中央国有资产收（shōu）益率超过地方 2 倍，说明中（zhōng）央国有资产利用率（lǜ）较地方高（gāo）出（chū）许多（duō），较地方资产利用（yòng）情况要好。

 中央国有资本收入中利润收入（rù）高达（dá） 98%，地方则（zé）仅为 38%；地方国（guó）有资本收入中股利股（gǔ）息（xī）（19%）、产权转让（19%）等（děng）非经常性损益所占比重（chóng）与经营性（xìng）收入接近。这说明地方（fāng）国有（yǒu）资本的保值增（zēng）值率及资产回报较中央国有资本要低。

      而地方（fāng）之间国有企业资产质（zhì）量（liàng）也不尽相同，各（gè）地国有企（qǐ）业在收益水平（píng）、盈利能力上存在明（míng）显（xiǎn）差异。京（jīng）津沪（hù）川渝湘鄂陕粤琼青新等12省（shěng）市国有企业销售利润率平均为6．51%，标准（zhǔn）差（chà）为2．19，波（bō）动较大；12 省市国有企业净资产收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方性差异同样不小。差（chà）异背后折射（shè）出各地国资在行业结构和资源禀（bǐng）赋（fù）等方面存有（yǒu）差异。

      （三）中央（yāng）和地方国有（yǒu）资产管理（lǐ）体制不同

       中央国有（yǒu）资（zī）产按企业归口管理部门分四（sì）大类：国资委（wěi）履行113 家中（zhōng）央工（gōng）商（shāng）类企（qǐ）业出资人代（dài）表（biǎo）职责；中央汇金投资有限（xiàn）责任公司（sī）履（lǚ）行 18 家大型金融企业（yè）出（chū）资人（rén）代（dài）表（biǎo）职责；财政部监管中国铁（tiě）路总公司、中国（guó）邮政（zhèng）集团（tuán）公（gōng）司、中国烟（yān）草总（zǒng）公司、中（zhōng）国出版集团公司和中（zhōng）国对外文化集团公司；此外，94 个中央部门（mén）还拥有（yǒu）9988 户国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）。整体而（ér）言，中央（yāng）国有资本的管理权力主要集（jí）中（zhōng）在（zài）主管部门，中央政府在调（diào）整国有资本布局上的协调（diào）较少（shǎo）。而地方国资管理机构独立性相对要小，受（shòu）地方政府影（yǐng）响较大；地方政府在主动调整国有资本布局上比较积极、协调较多，如将国有资（zī）产（chǎn）大量注入（rù）地方融资平台用（yòng）于（yú）地方基础设施建设、服务民生；或设立（lì）政策性基金引导资本投向发展地方重（chóng）点（diǎn）行业等，如湖南设立文（wén）化旅游产业引（yǐn）导基金（jīn）、四川（chuān）成立产业投资基金等（děng）。

       此外，由于各地市场经济发展程度（dù）不同，国有资本规模、结构与分布不（bú）同，国（guó）有企业类型及政府管理特（tè）点不同，地方（fāng）与（yǔ）中央以及（jí）地方与地（dì）方之（zhī）间在国有（yǒu）资（zī）产管理体制（zhì）模式方面均存在差异。在大多数（shù）省市逐步实行国有资本统一监管的同（tóng）时，也存在一些（xiē）差异化做法，如上海市国资委对履行（háng）出资人职责（zé）的国（guó）有资本（běn）采（cǎi）取“直接监管为主、委托（tuō）监管为辅（fǔ）”的方式；湖南采取了（le）分散监管（guǎn）模（mó）式（shì），由国资委、财政厅（tīng）、经信委和各厅局分别履（lǚ）行不同性质（zhì）国（guó）有资本出（chū）资人职责；成都由金融办履行金融国资出资人职责（zé）等（děng）。这（zhè）也体现了地方从实际出发，探索各具特色的地方国资（zī）管理模式。

（四）中央（yāng）和地方国有资产管理（lǐ）体制改革任务（wù）不同（tóng）

       中央和地方国有资产在规模、结（jié）构、质量、功能和定（dìng）位上不同，且（qiě）管理体制（zhì）存在较大（dà）差（chà）异（yì），中央（yāng）与地方国有资产管理体制改（gǎi）革任务也存在较多不同。

       中央经营性国有资（zī）本主要是简政（zhèng）放权、增强活力，在更好体现收（shōu）益全民共享和参与国际竞争（zhēng）等方面发挥作（zuò）用；中央政策性（xìng）国（guó）有资本（běn）主要是提（tí）升经营效（xiào）率、增（zēng）强盈利性，减（jiǎn）少由（yóu）国家补贴的（de）非必要亏损，发挥在执行国家（jiā）政策（cè）、实现政府意图等方面的作用（yòng）。地方国有（yǒu）资本（běn）主要集（jí）中于公共服务（wù）领域，更加（jiā）侧（cè）重于地（dì）方（fāng）投融资（zī）平（píng）台（tái）的（de）改革与转（zhuǎn）型及提升公共（gòng）服务效（xiào）率；占少量比重的经营（yíng）性国有资（zī）本需要进行（háng）管理体制和（hé）经营（yíng）机制等方面的改革。

       地方做了大量探索，存在很多困惑，普遍在等待（dài）和观望（wàng）基（jī）于对 10 省市的调（diào）研，结合对更多省（shěng）市已出台的国企改革方（fāng）案的分析，我们发现，各地在深化国有企业改革的指（zhǐ）导思想上（shàng）均与中央保持高度一致，基本（běn）上均以十八届（jiè）三中全会决定为指导（dǎo），在完（wán）善国资管理体制、发展混合（hé）所（suǒ）有制经济、完善现代企业（yè）制度、国（guó）企功能界定（dìng）与分类等方（fāng）面展开。如多地（dì）均提出提高国（guó）有资（zī）产证券化率，均给（gěi）出明确的比例指标，均（jun1）提出要解决国有企业历（lì）史（shǐ）遗留问题这一普遍性问题。此外，多地均提出将国（guó）有资本集中到关键领域（yù），虽（suī）然（rán）各地对关键领域定义各有差别，但北京、上海、江西（xī）、甘肃、江苏、重庆（qìng）、四川、青（qīng）海等（děng）省市均（jun1）将国有资本集中在关键领域的目标（biāo）设定在“80%”上。此外，虽然还缺乏统（tǒng）一（yī）和（hé）明确的（de）分类标（biāo）准，但各地都强调国有企业分（fèn）类分层管理。但更多（duō）的是（shì），鉴于中央（yāng）和地方、地方和地方之间在国（guó）有资本结构、功能分布（bù）等方面有显著差异，地方改革（gé）在（zài）自行理解和探索一些原则（zé）和方（fāng）向（xiàng）时，难免（miǎn）会（huì）困惑，只能观望等待。一些代表性问题如下：

1．国有资（zī）产监管机构如何转（zhuǎn）换职能问题。完（wán）善（shàn）国（guó）资管理体制的关（guān）键任务是国（guó）资监管机构转换职能，从行政（zhèng）化管理方式转向以（yǐ）市场化管（guǎn）理方式为主（zhǔ）。但如何实现（xiàn）国资（zī）监管机构（gòu）的职能转换，各地认识不一、差异较大。有的地方提出要继续（xù）加强国资委（wěi）工作和（hé）职能；而（ér）有（yǒu）的地方，如上海（hǎi）国资委则计（jì）划简政放权，将部分权（quán）力归还企业。

2．各地均提出组建（jiàn）国有资本投资运营公司，但普（pǔ）遍缺乏系统性（xìng）设计。症（zhèng）结在（zài）于国资管理体制架构（gòu）设计不明确，地方对如何明确国资（zī）委在（zài）新的国资管理体制中的地位及其与国有资本投（tóu）资运营公司的关系，存在一定的畏难（nán）和观望情绪。

3．由（yóu）于很大比例的（de）地方国有资（zī）产沉淀在（zài）地方投融资（zī）平台，地方（fāng）投融（róng）资（zī）平台管理（lǐ）体制改革应是（shì）地方国资（zī）国企改革的（de）重点任（rèn）务；但中央国资（zī）国企改革（gé）基（jī）本没（méi）有这方面的问题和任务。这使（shǐ）得地方在此领域难以参照中央国（guó）资国企改革方案。

4．将竞（jìng）争性国有（yǒu）企业发（fā）展（zhǎn）成为混合所有制（zhì）企业（yè）是地方改（gǎi）革的主（zhǔ）流思路。但是对（duì）能（néng）否混合、如何混合及非（fēi）国有资本能否（fǒu）控（kòng）股等关键问题（tí），普遍缺乏答案或标准。实际上（shàng），由于地方国资大多集中于基础设施（shī）和公共服务领域，承担许（xǔ）多非市场化经营的（de）政（zhèng）府责任和（hé）社会责任（rèn），很（hěn）难吸引以盈利为主要目标的私（sī）人资本。此外（wài），各地（dì）均鼓（gǔ）励混（hún）合所（suǒ）有制企业员工持股，但是难以明确员工持股中的“员工”范（fàn）围界定、持股比例及方（fāng）式。如何既实施有效激励、保障员工权益又保证国有（yǒu）资产不（bú）流失？普遍（biàn）缺乏有效方法。

鼓励地方因地（dì）制（zhì）宜（yí）探索国资管理模式

       由于中央国有资产主（zhǔ）要是经（jīng）营性的，而地方国（guó）有资（zī）产更多是公益性（xìng）的，基（jī）本属性的差异要求（qiú）两者采取不（bú）同管理（lǐ）体制和管理模式。因此，既（jì）不应搞“中央国资改革方案，地方参照（zhào）执（zhí）行”，更无必要要求地（dì）方坐等中（zhōng）央方案。我们建议在（zài）不触犯（fàn）红线的前提（tí）下，要鼓励（lì）地（dì）方因（yīn）地制宜（yí）、先（xiān）行先试（shì），探（tàn）索国（guó）资管理新模（mó）式。这既可尽早释放改革红利，还可为丰富、完善中央的顶层设（shè）计（jì）提供（gòng）实（shí）践案（àn）例和探索经验（yàn）。特别是在中（zhōng）央没有或者难以明确（què）统一标准和指（zhǐ）引（yǐn）的领域，允许地（dì）方先行先试、鼓励探索。全面深（shēn）化（huà）改革不（bú）可（kě）能一蹴而就（jiù），需要（yào）加强中央和地方的互动，形成（chéng）“探索—调整—定（dìng）向—前进”的闭环（huán）系统（tǒng），地方依据中央精神“摸（mō）石头过河（hé）”，获取经验教训，反馈推动中央总结经（jīng）验并（bìng）优化顶层设计的具体方案，再进一（yī）步推动地方深入改（gǎi）革（gé）、持续（xù）改进。

      （一）中央要明（míng）确划清红线

       在新一轮深化国（guó）有企业改革中，不出现国有资产流失是底线，严禁国有企业（yè）内部分肥、暗箱操作和搞（gǎo）利益输送是基本要求。应设置改革红线以（yǐ）防范出现上述问（wèn）题（tí）。如明确“实现国（guó）有资产的真实（shí）市场价值是国有企业（yè）混合所有制改革的基（jī）本（běn）目标”，要求按照公开、公正（zhèng）、公平、透明原则，利用开放式的市场化竞争机制，严格按照国家（jiā）国有资产（chǎn）定（dìng）价、评（píng）估和交易的细则和（hé）程序操作，保证充分、完整、全面（miàn）、及时（shí）的信息披露，明确（què）违（wéi）规操（cāo）作（zuò）的处罚规则等（děng）。应（yīng）要求国资监管机构对（duì）此加强过程控（kòng）制和事中监督。因（yīn）为如果过分依赖（lài）事后惩处，一方面可（kě）能已经造成不必要的损（sǔn）失，另一方面可（kě）能对模糊地（dì）带如（rú）处理不当或者当（dāng）年的“摸石（shí）头”行为导致事后的违法认定等（děng），会极（jí）大影响改革积极性（xìng）。

       其（qí）次，中（zhōng）央需要明（míng）确不允许改（gǎi）革倒退（tuì）。如明确国资监管机构应（yīng）加快职能转变（biàn），从“管企业”转向（xiàng）“管资本（běn）”、从偏重于行政化管理方式（shì）转向以市场化管理方式为主；再（zài）如，不允许在解决（jué）国有企业（yè）员工身份等历史遗（yí）留问题时出现回（huí）潮，停止国有企业（yè）员（yuán）工身份置换“买而不断”的做法，否则既不堪重负，也不符合改革方（fāng）向。

     （二（èr））要建立、完善改革（gé）容错（cuò）纠错机制

       在全面深化（huà）改革（gé）的（de）进程中，顶层设（shè）计（jì）需要明（míng）确边界，既要确（què）保国资安全，也（yě）要（yào）激（jī）发改（gǎi）革动（dòng）力，帮助（zhù）改革者克服畏难（nán）情绪。因此，中（zhōng）央在划清（qīng）红（hóng）线的同时，还应（yīng）进一步建立、完善容（róng）错（cuò）纠错机制，用容错机制鼓励改革，用（yòng）纠错（cuò）机制降低试错成（chéng）本。如明确要求（qiú）各地制定清晰（xī）可（kě）行的国（guó）资国企改（gǎi）革试点程序，通（tōng）过评估（gū）后予以（yǐ）公布。对（duì）试点结果（guǒ）及时进行评估，总结经验教（jiāo）训，不断完（wán）善相关（guān）制度。凡是符合程序的改革实践即（jí）使出现（xiàn）问题，建议给予免（miǎn）责。以鼓励改革（gé）积极性、保护改（gǎi）革者，使改革者勇于担（dān）当、敢于尝试、不惮（dàn）于承担风险，减少出现因畏惧风险而裹足（zú）不前的现象。

      （三）鼓（gǔ）励地方在（zài）国有资（zī）本（běn）管（guǎn）理体制上因地制宜开展创新

       考虑到（dào）各地（dì）经济发展的（de）不平（píng）衡，各地国有企业发展的主要（yào）矛盾（dùn）不同，中（zhōng）央（yāng）在划清红线和建立（lì）容错纠错机（jī）制后，可以放（fàng）手鼓（gǔ）励地方在国有（yǒu）资（zī）本管理体制改革上因地制宜（yí）开（kāi）展创（chuàng）新。

如可以允许地方的（de）国有资本管（guǎn）理（lǐ）体系设计和管理（lǐ）模式相对灵活，可以根（gēn）据本地区国有企（qǐ）业的数量及（jí）国有资产的（de）规模、结构、行业分布统（tǒng）筹考虑，不（bú）一（yī）定（dìng）完全照搬中央模（mó）式（shì）。

       其次，要允（yǔn）许各地（dì）根据（jù）发展需要（yào），确（què）定各（gè）自工作重点。如（rú）中央层面的（de）改革重点（diǎn）可能（néng）是国资委的（de）职能转变和国（guó）有资本投资运营公司（sī）的（de）试点，而地方层面（miàn）的（de）改革重点可能是（shì）地方投融（róng）资平台（tái）管理体制（zhì）的改革。在地（dì）方层面（miàn），东部地区国有企业的市场化程度比较（jiào）高，发（fā）展混合所（suǒ）有制（zhì）经（jīng）济（jì）的条（tiáo）件更充（chōng）分（fèn）；而东（dōng）北老（lǎo）工业基地，解（jiě）决国（guó）有（yǒu）企业历史遗留问题可能是当前一段时期的工作重点。

        最后，要避免地方互相照搬照抄国有企业改革方（fāng）案（àn），要强调改革实效和时（shí）效。各地（dì）应根据地方实（shí）际情况和（hé）经济（jì）社（shè）会发（fā）展阶段，因地制宜（yí）、有的放矢制订改革（gé）方案和实施细则；鼓励地方在深化（huà）国有企（qǐ）业改革中，针对真实问题、解决实际问题，促进地方（fāng）国有经济发展。