自2013年十八届三中全会（huì）通过《中共中（zhōng）央关（guān）于全面深（shēn）化（huà）改革若干重大问题的决定》后，上海市在（zài）同年12月（yuè）发布《关于进一步（bù）深化上海（hǎi）国资改革（gé）促进企业发展的意见》（也称“上海国资国企（qǐ）改革20条”），随后（hòu），各地方政府纷纷（fēn）出（chū）台国资国企的（de）改革方案，组建或改建国有资本投资公司和运营公司(简称“两类公司”)。目前，地方省级（jí）政府层面改组组建150多家国有资本投资运营公司，约占省属企业（yè）数量的10%，此外，还有市（shì）、县级政府改组组建（jiàn）的（de）大量的“两类公司（sī）”。

各地“两类公司”试点过程逐渐形成了（le）一些具有特色的模式，比较典型的是（shì）上海国际集团（tuán）和上（shàng）海国盛集团（tuán）为代表的“双轮驱动（dòng）”模（mó）式、山东国投和山东其他省属企业为代表的“1+N”模式、江（jiāng）苏省国信集团为代表的“混合（hé）一体化”模（mó）式。这些模式（shì）具有以下五个方面特点：

第（dì）一，均通过建（jiàn）立“国资委-平台公司（sī）-专业化公司”的三级架构，从而发挥国资委出资人职责的作用，实现企业经营自（zì）主权利由国（guó）资（zī）委向平台公司再到（dào）专（zhuān）业化子公（gōng）司的（de）层层下放。

第二，各平台公司（sī）和专业化（huà）子公司（sī）都在不同（tóng）程度上（shàng）对以董事会为核心的现代法（fǎ）人治理结构进（jìn）行完善，部分公司已经建立起外（wài）部董事占（zhàn）多数的制度。

第三（sān），推进股（gǔ）权多元化和混合所有制（zhì）改革，子公司（sī）层（céng）面以引入战略（luè）投资者、员工持股、定（dìng）向增发等方式的（de）混合所（suǒ）有制改革为主，集团（平台（tái）公（gōng）司）层面则大多通过股（gǔ）权划转或（huò）转让以（yǐ）及引入（rù）其（qí）他国有资（zī）本等方式进行股权多元化改革（gé）。

第四，通过职业经理人（rén）、市场化选聘以及契约化管理等制度建立和完善市场（chǎng）化（huà）经营机（jī）制。无（wú）论是普通员（yuán）工还是企业中高层（céng）领（lǐng）导，均（jun1）通过市场化机制来实现（xiàn）“能（néng）上能下、能进能（néng）出”。

第五，加（jiā）强（qiáng）党的（de）领导，落（luò）实党委会在（zài）董事（shì）会、经（jīng）理层重（chóng）大问题决（jué）策的前置程序，完善“三重（chóng）一大”决策制度等。

然而，地方“两类公司”试点（diǎn）探索中的“山西模（mó）式”因（yīn）其改革的相对彻（chè）底性和全国的（de）唯（wéi）一（yī）性颇受关注（zhù），山西（xī）省政府直（zhí）接把所有省属企业（yè）资产2万多亿元（yuán）授权山西省国有（yǒu）资（zī）本运营公司运营，省国资委把发（fā）展战（zhàn）略、企业重组、资本收（shōu）益、产权（股权）流转（zhuǎn）、资本运（yùn）作、企业经营业绩考核等出资人（rén）管资本职责全（quán）部转授给（gěi）省国有资本运营公（gōng）司，赋予（yǔ）公司（sī）相对完整的出资（zī）人职责。下边对“山西模式”作较为详细的介绍（shào），并分析这一模式成功（gōng）的经验和在全国推广需要重视的方面，从而为我国“两类公司”试点深入（rù）推（tuī）进（jìn）提供参考。

一（yī）、国资（zī）运营“品”字架构

       2017年7月（yuè），山西省组建全（quán）省唯一的两类公（gōng）司平台（tái）——山西省国有资本投资运营（yíng）有（yǒu）限公司，拉开省属国资整合、国资（zī）管理体制改革的序幕（mù）。2020年（nián）4月14日，山（shān）西省人民政府公（gōng）布《山西省人民政府关于同意山（shān）西省（shěng）国有资本投（tóu）资运（yùn）营有限公司更名（míng）及（jí）公司章程的批复》，山西省国有资本投资运营有限公司更名（míng）为山西省国有（yǒu）资（zī）本运营有限公司(以下简称（chēng）“山（shān）西（xī）国资（zī）公司（sī）”)，同时通过了新的公司章程。山西国资公司注（zhù）册资本伍佰亿元（yuán），山西省政府（fǔ）以所持有（yǒu）关省属（shǔ）企业的股权出资（zī）。山西（xī）省政府决定（dìng）国资运（yùn）营公司的投资、担（dān）保及融资事（shì）项（xiàng），严控风（fēng）险；省国资委将代表山西省（shěng）政府履（lǚ）行的（de）出资人“管资本（běn）”职权全（quán）部（bù）授予山西国资公司承担，仅代表山西省政府对（duì）山西国（guó）资公（gōng）司履行出资人监管职（zhí）责；山西国资公司进行国（guó）有（yǒu）资本运营管理和省政（zhèng）府授权开展的其他业务，具体如下图一所示。山西国（guó）资公司由（yóu）省国资委划入全部（bù）省属国有（yǒu）企业（yè）和晋（jìn）商信（xìn）用增（zēng）进投资股份有（yǒu）限公司的国有股（gǔ）权组成，总（zǒng）资产超过2万亿元，汇集了全（quán）部省属（shǔ）煤（méi）炭、能源、冶金、电力（lì）、装备制造、基础设施建设、消费等多（duō）领域国（guó）有资（zī）产（chǎn）于一（yī）体的省属国有资本投资运营平台。

二、深化授权放权改革

       2020年2月，原山西省国资委党委书记、主任郭保民（mín），携国资（zī）委三位副（fù）主任（rèn）调任山（shān）西国资公司。2020年（nián）4月（yuè）山（shān）西（xī）国资公（gōng）司《公司章程》中明（míng）确公司“是履行国有资（zī）本（běn）出资（zī）人（rén）‘管资本’职（zhí）责的（de）机构（gòu）”这一核心（xīn）定位（wèi）；并明确（què）省国资委按照“分级授权、厘清职责、品字架构”改革总（zǒng）体要求,将省属（shǔ）企业发展战（zhàn）略、企业重组、资本收益、产（chǎn）权(股权)流转、资本运作（zuò）、薪酬分配、企业经营业绩考核等出资人“管资本”职（zhí）责,全部授权省（shěng）国资运营公司履行。2020年5月山（shān）西国资公司发布《山西省国有资（zī）本运营有限公司履行（háng）出资人职责指引》，紧紧（jǐn）围绕国资运（yùn）营（yíng）公司市场化（huà）管资本的职（zhí）责（zé）定位（wèi），聚焦（jiāo）国有资本（běn）“进退流转保（bǎo）”平（píng）台功能，从（cóng）战略规（guī）划、投资管（guǎn）理、资产（chǎn）流转（zhuǎn）、改革改组、债（zhài）券发行、风控审（shěn）计（jì）、业绩考核（hé）、资（zī）本收益等各个方（fāng）面，分（fèn）七类33个子项，明（míng）确了国（guó）资运营公司（sī）履职事项、主要内（nèi）容、工作流程，细化（huà）了公司各（gè）部门工作（zuò）职责（zé），并（bìng）对工作内容进行标准化、程序化、图表化呈（chéng）现，如图二所（suǒ）示。这使省属企业对国资运营公司履职事项、履职（zhí）方（fāng）式、承办部门一目了然（rán），有利于合理安（ān）排（pái）工作进度，把握时间节点。它还制定、发布了《山西省国有（yǒu）资本运营有限（xiàn）公（gōng）司（sī）授权放权清单（2020版（bǎn））》，在战（zhàn）略规划（huá）、投资（zī）决策（cè）、资产（chǎn）重（chóng）组、薪（xīn）酬（chóu）激（jī）励等领域，向旗（qí）下的省属企业进一步明确管理主体、实施授权放（fàng）权。

三、积极推（tuī）进国资布局（jú）

       山西国资公司优化（huà）国资（zī）布局上善（shàn）作善成，压实“腾笼换鸟”责任，用（yòng）好专业平台，推进“瘦身健体”；坚（jiān）持公司层面不投资、不负债（zhài）、不担保“三不原（yuán）则”，用好用活上市公（gōng）司平台（tái），聚焦主责主业（yè）上坚定不移；建立投资风险管理体系，充（chōng）分发挥子企业作用，分类（lèi）处（chù）置原国投债（zhài）务；改进履职方式，建立服务企业“首问负责制、一次告知制、限时办结制、超时默认制（zhì）、责任追究制”五大机制，集（jí）中调研办公，优化（huà）审批服务。从2020年4月到9月，短短几个月内，山西国资公司采取更名重（chóng）组、整合新（xīn）设、联合（hé）重组、吸收合并（bìng）、分立设立、调整充实等方式（shì），集（jí）中实施（shī）了14大（dà）板块的改革重组（zǔ），将省属（shǔ）企业数（shù）量从28家调整至（zhì）23家，煤炭企业从7家集团调整为1家煤企、1家能源（yuán）集团（tuán）。这次国（guó）资优化布局，调整涉及资（zī）产2.6万亿元，占省属企业资产总额79%；调整的产业涵盖焦（jiāo）煤、动力煤、钢铁、化工、信创、新材料、水（shuǐ）务、物（wù）流、文旅（lǚ）、体育、燃（rán）气、农业、建筑、资管等（děng）14个领（lǐng）域，使（shǐ）山西省（shěng）国有资本布局面貌一新。国有资本在基础性领域和优（yōu）势行业的集聚度显（xiǎn）著（zhe）提升，“一煤独大”向“八柱擎天（tiān）”转变的势能（néng）加快集聚。

四、提升国资运营水平

       山西（xī）国资公司全面履行出（chū）资人管资本（běn）职责，建立健全对省属企业投资决策（cè）经营的（de）支（zhī）持机制、止损机制和平滑机制，国有资本（běn）市场化、法治化、专（zhuān）业化运（yùn）营水（shuǐ）平有效提升。发（fā）布《省属国有（yǒu）企业投（tóu）资项目负面清（qīng）单（2021版）》，发挥投资的牵引性、保障性作用（yòng），坚持有所（suǒ）为有所不为（wéi），切实优（yōu）化增量投（tóu）向，对房地产（chǎn）业投资、投资金融机（jī）构（gòu）、四（sì）级子企业新增投（tóu）资以及（jí）高负债企（qǐ）业投资实（shí）施（shī）穿透式监管。推进降本（běn）增效、减员增效、提效增效。推进省属企业财务降本、采购降本（běn）、质量降（jiàng）本、技术降本、管（guǎn）理降本工（gōng）作，强（qiáng）化全员（yuán）、全要素、全过程（chéng）成本管控。开展省属企业高管、科技人员及员（yuán）工（gōng）持股和期（qī）权激励试（shì）点。开发建设国有（yǒu）资本穿透式监管平台、供应链（liàn）金融服务平台（tái）和数智化综合服（fú）务平台，实现对（duì）省属企业人、财、物、产、供、销全流（liú）程实时动态监督。建立（lì）以债务（wù）警戒线为核心（xīn）的管（guǎn）控制度，严控高负债企业（yè）非主业投资、计划外投资、超（chāo）计划（huá）投资以及（jí）表外投资。通过（guò）创效增加资本积累、扩大股权融资、市场（chǎng）化债（zhài）转股（gǔ）、混改（gǎi）、瘦身健（jiàn）体、发行永续债（zhài）等方式，确（què）保完成降杠杆任务。紧（jǐn）紧围（wéi）绕转（zhuǎn）型（xíng）出雏型战（zhàn）略，严格“一企一策”目标考核（hé），突出效益目标（biāo）、价（jià）值创造、行（háng）业对（duì）标、补齐短板和底线考核，强（qiáng）化考核（hé）“指挥棒（bàng）”作用，引导企业找差距、补短（duǎn）板、强弱项，加（jiā）快高质量转型（xíng）发展（zhǎn）。2021年2月，国资运营公（gōng）司董（dǒng）事长郭保民与省属企业负责人签订《省属企业负责人2021年经营业绩（jì）责任（rèn）书》《省属企业（yè）负责人2021-2023年任期经营业绩责任书》。确定2021年省属企业主（zhǔ）要经（jīng）营目（mù）标，实现（xiàn）利（lì）润330亿元，经（jīng）济增加值增加90亿元，营（yíng）业收入利（lì）润率（lǜ）提（tí）升至（zhì）2.25%，资产负债率降至71.6%，工业企业研发（fā）经费投入增长（zhǎng）20%，全员劳动生（shēng）产率提（tí）高8%，成本费用利润（rùn）率达到1%，原（yuán）煤吨（dūn）煤完全成本降至290元，资产证（zhèng）券（quàn）化率达到20.58%，“六新”收入增长50%，法人层级压至4级，法人（rén）户（hù）数再（zài）压3.8%，亏损面降至25%，亏损额下降（jiàng）20%；“腾笼换（huàn）鸟”回（huí）笼资金100亿元。

五、国资运营“山西模式”的（de）评论

      山西省通过组建（jiàn）省国资运营公（gōng）司，并把全部（bù）的国有（yǒu）资产（chǎn）划入山西国资（zī）公司。这一改革过程中的优势很明（míng）显：(一（yī）)是改革成（chéng）本（běn）小（xiǎo）。山西省政府将所有的省（shěng）属企业直接全部授权山（shān）西国资（zī）公司，从形式上快（kuài）速完（wán）成山（shān）西国资公司（sī）构建，省属的各（gè）产业公司基本没有调整，这降低改革过程中的摩擦和震荡。(二)是改革授权实。授权放权一步到位，通过《山西省国有资本运营有限公司履行出资人（rén）职责指引》把“进退流转保”涉及的战（zhàn）略规划（huá）、投资管理、资产流转、改革改组、债券（quàn）发行、风（fēng）控审计（jì）、业绩考核、资本收益等（děng）各个方（fāng）面权力都授（shòu）权给山西（xī）国资（zī）公司。省国（guó）资委（wěi）主任和三名（míng）副主任到山西（xī）国资公司任职（zhí）。(三)是改革效（xiào）果显。短短几个月，可以完成14大（dà）板块的改（gǎi）革重组，“一煤独大”向“八柱擎天”转变（biàn）使国资布（bù）局优化。2020年（nián）实现省属国（guó）企（qǐ）活力（lì）动力（lì）持续激活，省（shěng）属企业基础管理、治理体系、管控（kòng）模式实现根本性（xìng）变革，净回笼资金150.1亿元，盘活、止（zhǐ）损停（tíng）缓建项目55个、资金136亿元，刚性兑付到（dào）期（qī）债券2678亿元，实现利润（rùn）198.2亿元。

但是，国资运营“山西模式（shì）”在全国推（tuī）广，还有以下需要重（chóng）视（shì）的地方：

      1、要考虑本省国有企业的实际情况。各省市国有企业（yè）的资源配置（zhì）和（hé）产业结（jié）构（gòu）之间存（cún）在着（zhe）较（jiào）大的差异。如江苏省作为全国最为发达的几个（gè）省份之一，涉及的产业领域十分广泛，其省属企（qǐ）业（yè）中（zhōng）既（jì）有东部机场集团、徐矿集团等以经（jīng）营实业为主，也有华泰证券（quàn）、再保集团等以金融业务（wù）为（wéi）主（zhǔ），还有苏豪集团、国信集（jí）团、海企集团（tuán）等多元化业（yè）务（wù）结构。因此，采（cǎi）用“混（hún）合（hé）一（yī）体化”方式，选择省属国企（qǐ）中盈利（lì）能力较强且具有（yǒu）江苏省属国企多元化业务特点的国信（xìn）集（jí）团改建（jiàn）为（wéi）国有资本投资（zī）和运营公司（sī），可起到改革的（de）示范效应，符合江苏（sū）省国资的资源配置情况。山东省作为能源和（hé）资源（yuán）大省，省属企业多以钢铁（tiě）集团、黄金（jīn）集团、能（néng）源（yuán）集（jí）团等传统资源（yuán）和（hé）工业企业为主，实业经（jīng）营和产业投资经验较为丰富，但在国资运营（yíng）方面，山东国投的经验则明显比其他（tā）省属（shǔ）企业更为丰（fēng）富。因（yīn）此，山（shān）东省采（cǎi）用（yòng）“1+N”模式，即改建山（shān）东国投为国（guó）资运营公司，改建鲁信（xìn）集团、山东能源（yuán）、山东黄金等其他省属企业以及组建（jiàn）齐鲁交发集团等为国（guó）资投（tóu）资公司，这符合山东省当前的国资结构。山西国企（qǐ）同质性较强，“一（yī）煤独（dú）大（dà）”，因此，授（shòu）权一家国（guó）有资（zī）本运（yùn）营公司进行运（yùn）营有一定的合理性，保证了国有资本运营公司主业突出，业务（wù）关（guān）联度高，易发挥专业化（huà）水（shuǐ）平。

        2、要考虑本省（shěng）领导（dǎo）执政（zhèng）理念和执政方（fāng）式。山西这种一步到位、相对彻底（dǐ）的改革，如果没有省（shěng）委省政府的大力支持是不可能（néng）实现的（de）。从（cóng）目前实际（jì）情（qíng）况来看，如（rú）山西省委（wěi）省政府（fǔ）这样的改革，并不多见，许多省（shěng）市还在为经营性国（guó）有资产集（jí）中统一监管协（xié）调（diào）各方。

       3、要（yào）考虑与省国资委的职责划（huá）分。山西省国资委仍然（rán）设（shè）有战略（luè）规划（huá）处、产权管理处、监（jiān）督处、考（kǎo）核分配处（chù）等，这些处室按照（zhào）职能对省属国有企业管理；而国有资（zī）本运营公司获得了对省属企业的（de）战略规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发（fā）行（háng）、风（fēng）控审（shěn）计、业绩考核、资本收益等各个方面的授权，两者之间（jiān）在权力上交叉（chā）重合较多。

       4、要考虑（lǜ）立法的方（fāng）式进行推进。山西省（shěng）的这次（cì）改革并没有通过法律法规的方式推进。2020年（nián）4月14日，山西省（shěng）人民（mín）政府公布了《山西省人民政府关于同意山（shān）西省国有资本投资运营有（yǒu）限公（gōng）司更名及公司章程的批复》(晋政函（hán）〔2020〕40号文)，组建山（shān）西省（shěng）国有资本运营公司。后来，山西国资公司（sī）发布《山西省国有（yǒu）资本运营有限公司履行出资（zī）人职责指引》和《山（shān）西（xī）省国有资（zī）本运营有限（xiàn）公司授权放权清单（dān）（2020版）》。山西国资公司作为全国（guó）省（shěng）级层面第（dì）一家“全局性、战略性、唯一性”的国有资本运营公司，直接管理山西省（shěng）全部省（shěng）属企业，包括22家省管（guǎn）企业（yè）和6家直（zhí）管（guǎn）企（qǐ）业，彻底实现了管（guǎn）资本的（de）职权与国资监管机构的（de）分（fèn）离，可谓是山西一小步，国企“管资本”一大步。但这些并没有（yǒu）获得山西（xī）省人大通过相关文（wén）件来确（què）认（rèn）使其（qí）上升（shēng）为法规。因此（cǐ），后续（xù）发展过程中，存（cún）在“不（bú）同领导不同改革思路”的风险。